说起乌斯藏地区，必须回溯至洪武年间。

明初，前元势力虽然退居塞北，但仍旧保持着相当强的实力，威胁着大明的生存，明与北元的交锋是明朝开国初期相当长一段时间的核心问题，诸多问题的处理必然服从于蒙古问题的大局，对乌斯藏采取羁縻之策，是朱元璋不得不为之的选择。

乌斯藏的地理位置很是特殊，其北面是河西走廊与塞北，南面是云南（开国时尚未收回），又因被元朝控制日久，与前元关系紧密。

在明初战争时期，朱元璋不止一次担忧过云南、乌斯藏、塞北联成一体，形成对大明西部、西北、西南强大的威胁。

强攻乌斯藏，不是短时间可以结束的战争，加上大明初期财政困难，乌斯藏地区道路难行，想要进入乌斯藏长期作战缺乏条件，朱元璋思虑再三，确定了羁縻之策，以腾出手来收拾河西走廊与云南的北元势力。

在洪武初年，朱元璋派遣员外郎许允德至甘、青、康、藏各地招抚元朝土官喇嘛，吐蕃宣慰使何锁南普受招，上缴元朝所赐金银牌印，朱元璋顺势设置河州卫，并设置西宁卫、洮州卫、岷州卫，以汉藏官参治。

洪武七年，朱元璋置西安行都指挥使司，通过乌斯藏、朵甘和河州三卫实现乌斯藏的管理，之后将朵甘、乌斯藏二卫升为都指挥司，重用当地土官，后设朵甘思宣慰司及招讨司……

将元代的乌斯藏、纳里速、古鲁孙等三路宣慰司改为乌斯藏都司和俄力思军民元帅府，通过一系列的都司、卫所等设置，朱元璋实现了对乌斯藏的“军事”管理。

洪武二十六年，朱元璋设立西宁僧纲司、河州卫汉僧纲司、河州卫番僧纲司专管乌斯藏佛事相关事务。

纵览洪武三十一年，朱元璋对乌斯藏的管理与广西、云南的土司制度并没有多少区别，都是“分而治之”的羁縻之策。

朱允炆最初认为大明对乌斯藏的羁縻之策是薄弱、不堪一击的，但事实证明，大明对乌斯藏虽然采取的是羁縻之策，但绝非是没有制约手段的，乌斯藏不可能像广西土司一样，说造反，砍一棵树，挂个布条-子就造反了。

从某种意义上来说，乌斯藏需要大明，其生存依赖于大明，而正是因为这一点，使得大明对乌斯藏的羁縻之策看似薄弱，实则深重。

而大明控制乌斯藏的关键，就是茶。

茶马互市，是朱元璋“制驭夷狄”的手段。

汉藏茶马互市始于盛唐，盛行于宋明。但唐代时期，茶马互市刚刚兴起，官营垄断尚未形成。宋时则不再以钱帛易马为主，转而以物资易马为主，明初进一步强化，由朝廷专设茶马司负责茶马互市，如秦州、 洮州永宁、河州、碉门茶马司等。

乌斯藏“倚中国茶为命”，以茶为羁縻之本，推动茶马互市与朝贡贸易，让乌斯藏与大明之间维持了近四十年的和平。

但和平不是根本，根本在于这一片土地谁说了算，在于大明王朝的皇权、最高意志能不能控制这一片土地。

朱允炆想要真正控制乌斯藏的想法已萌生多年，可想要真正实施却极是困难，加之内治、营造新都、西征等事掣肘，根本就没精力去考虑乌斯藏。

眼下御史上书，主张请乌斯藏佛教首领哈立麻入朝，加以册封，以强化朝廷对乌斯藏的控制，这确实切中了朱允炆的心思。