从光绪元年年初开始，满清朝廷开始了一场前无古人的辩论。这场辩论事关国家的国防政策和未来的军队建设，这就是在历史上有重要意义的海防塞防之争，争论的背景是近代中国边疆与海防同时出现的巨大危机。

十九世纪六十至七十年代，除哈密、巴里坤一角仍在清军手中，新疆大部分地区先后被阿古柏势力侵占。同治十年，沙俄打着替清廷讨伐阿古柏的旗号夺取伊犁，其后又欲以同样的手段进军乌鲁木齐。当时署伊犁将军荣全洞察俄国的真实用意，上书朝廷言沙俄“不止在要求重币，亦不仅窃据伊犁，将尽新疆之地皆为己有而后已”，呼吁清廷出兵新疆，收复乌鲁木齐等重地。同治十三年八月，清廷命陕甘总督左宗棠率军出关，清军云集嘉峪关前，整装待发。

与此同时在东南海疆，日本于同治十三年借口牡丹社事件悍然入侵台湾，而清廷竟不敢以武力驱逐，更是在外交上稀里糊涂地认同日军侵台为“保民义举”，以白银五十万两的代价换取日军撤离台湾了结。“海防空虚”

情状暴露无遗，也迫使朝廷重臣们开始焦虑筹划海防一事。十一月，恭亲王奕?等人上奏两宫太后请求拨款购买铁甲船以加强海防。朝廷遂令沿江、沿海各省将军、督抚十五人详议此事，限期一个月拿出结论。

但此时大清国财政有限，难以同时兼顾东南万里海疆与西北万里粮饷。进入光绪元年，忙完了同治帝暴毙和新帝继位的事情，满清朝廷重臣们开始议论国事，首先就在事涉国防的海防塞防孰轻孰重问题上产生了巨大分歧。

直隶总督兼北洋大臣李鸿章上书两宫太后认为朝廷财政紧张，经费不能分散使用而应该集中用于最需要的地方。而当下海防空虚，大清国急需舰队保护海疆并抵御洋夷来自海上的入寇。他在奏折中说“新疆不复，于肢体元气无伤；海疆不防，则腹心之大患愈棘”，认为“中国目前力量，实不及专顾西域”。并提出具体方案有二：

一、停兵。建议朝廷停撤西北地区已经出塞及准备出塞的部队，令其“严守现有各边界，且屯且耕，不必急图进取”，停撤多余出来的饷银，则移作海防之用。

二、经营。“招抚伊犁、乌鲁木齐、喀什等回酋

，准其自为部落，如云贵之苗瑶土司，越南、朝鲜之略奉正朔”，李鸿章认为，如此则既可以挫败英、俄兼并之心，中国也不必劳师远征，实为“经久之道”。

李鸿章的看法得到了不少人的支持和赞同，军机大臣文祥、前江苏巡抚正在丁忧的丁日昌、江西巡抚刘坤一、福建巡抚王凯泰等人都纷纷附议李鸿章的建议。一时间，朝廷重臣中迅速形成了所谓的“海防派”，均认为海防甚于塞防，朝廷当集中财力物力加强海防建设。

然而汉官中的另一个威望权势不亚于李鸿章的陕甘总督左宗棠却另有看法。他主张“东则海防、西则塞防，二者并重”。海防费用可以省去购船与雇船之费，因为福州船政局已经可以自己制造船舰，不必再动用西征的饷银。再者，即便不西征，画地而守，也不可能省出饷银供海防使用。至于李鸿章所谓海防危机重于西部边疆危机的观点，左宗棠也作了截然相反的论述，其上奏说：“重新疆者，所以保蒙古；保蒙古者，所以卫京师。”

左宗棠的观点也得到了一些封疆大吏的支持，很快就在朝廷也形成了以左宗棠建议为主核心的“塞防派”。湖南巡抚王文韶、漕运总督文彬、山东巡抚丁宝桢、江